从数字到效益｜构建自然资本治理体系的他山之石——英国

点击 星球公社 守望蓝色星球

联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（CBD COP15）于2022年底达成全球未来10年的生物多样性保护目标，其中对政府部门提出要求，将生物多样性及其多重价值充分纳入各部门的政策、法规、战略、规划和评估等。可以看出，国际社会对自然资本的关注度不断提高，也对自然资本的治理工作提出了更高要求。

在中国，自然资本成为《生态文明建设体制改革总体方案》的核心理念之一而备受关注，多个省、市、县已开展自然资本核算研究和试点工作。但这项工作对中国来说长期以围绕自然资源资产盘点、定价和市场化的工作体系存在。2021年《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》的出台，更是对自然资本的治理工作以及现有的自然资源管理提出新的要求。在2024年1月正式发布的《中国生物多样性保护战略与行动计划（2023—2030年）》中，中国首次将“生态产品价值实现”列为优先行动之一。而英国作为较早开展自然资本治理工作的国家之一，已经探索建立自然资本国家账户，并且正在建立自然市场框架，自然资本投资也逐渐成为英国金融部门关注的热点，并被纳入其绿色金融战略计划中。在自然资本的治理模式上，两国有不少差异，但更多的是共识与推进。

为此，在一期项目围绕中英两国的自然资本核算和应用研究的基础上，北京绿研公益发展中心在英国驻华使馆的支持下，二期项目主要围绕两国在治理体系上的共识、挑战与创新开展了研究与对话。为进一步推动自然资本的应用转化实践以及加深对自然资本相关政策制度的互相了解，奠定对话基础，我们将于3月20日下午14:00-18:00召开“从数字到效益：中英自然资本政策与技术研讨会”。会议将在线上线下同时举行，我们期待与您在春日的北京展开更多交流。欢迎扫描下方二维码了解相关信息，报名参会。

扫描或长按二维码，获取会议相关资料

欢迎各位专家与绿研共同探讨自然资本的核算、应用和转化相关的问题，并对我们的工作提出建议与指导 [e-mail]。

概念和理解差异

中英两国的政治体系、经济制度有较大差异，且各自处于不同的经济发展阶段，政策语境下对于自然资本的理解也不尽相同。英国的政策语境下对自然资本这一概念提及较多，而在中国的政策语境下，则更多使用“生态产品”和“自然资源资产”这两个概念。英国作为较早开展自然资本相关工作的国家之一，在1988年首次明确提出“自然资本”的概念，认为自然环境是一种自然资产存量，用于服务经济发展。这种视角有助于资源环境的经济价值分析和政策制定，利用社会对于经济利益的天然关注来制约资源消耗和环境破坏，为英国的自然资本治理工作奠定了理论基础。

自然资本一词作为舶来品，除了考虑其在科学和政策上的本土对标之外，很大程度上也影响了相关工作在中英两国的治理体系和工作重点。英国提出的“自然资本方法”这一概念将自然资产视为驱动经济发展的关键因素，并推动其在各个部门和领域的长期决策中发挥重要作用。中国提出的生态文明思想和生态产品价值实现机制也同样突出自然资源的可持续保护、开发和利用对于经济和社会发展的重要性。

除了差异，中英两国在自然资本工作当前阶段的推进方面也有以下四个共同点：重核算，努力探索应用；重集体，尚未延伸至个人参与；重理论，并未完全将落地实践很好的反馈给政策；重引导，配套支持的政策、资金、能力建设和国际交流尚有欠缺。这四点很大程度上与当前相关工作处于初步阶段，仍然没有实现统一的理解和规范，更没有打破现有实现路径的范式有关。因此，中英两国在下一步工作中需要继续深入交流和探索，进一步推动自然资本相关工作的多场景广泛应用，并出台配套支持政策。

如何理解英国的自然资本体系

1、法律法规与政策进展

自20世纪90年代起，英国国家统计局（Office for National Statistics）就开始定期发布国家环境核算结果。2009年，英国首次开展国家生态系统评估（UK NEA），并于2011年发布评估报告。基于该报告，英国政府发布了《自然选择：保护自然价值》白皮书 （The Natural Choice: securing the value of nature），强调要建立以自然资本为核心的经济思维，并成立英国自然资本委员会（Natural Capital Committee），与英国国家统计局共同努力将自然资本纳入英国的环境核算中。英国自然资本委员会就自然资本的管理、核算和应用开展研究，并为2018年出台的《25年环境改善规划》（A Green Future: Our 25 Year Plan to Improve the Environment） 提供支持。2020年，英国发布的年度国民经济账户中首次将自然资本账户纳入其中，并在之后不断改善更新，为社会各界提供自然资本相关信息和数据。

在扭转生物多样性丧失和气候变化影响的背景下，英国政府承诺建立一个将自然置于政府决策核心位置的系统。2021年，具有里程碑意义的《环境法案2021》（Environment Act 2021）正式通过，将扭转生物多样性下降趋势等环境目标纳入法律范畴，并成立一个新的、独立的环境保护办公室（Office for Environment Protection）负责执行和监督。法案还对开发商提出了生物多样性净增长（Biodiversity Net Gain）要求，即新的开发项目必须保证10%的生物多样性净增长，如果场地无法实施，开发商需要投资于场地外栖息地的创建和改善。生物多样性净增长的要求将有助于地方规划部门将自然恢复战略纳入规划和决策中，也为自然投融资创造了新的市场。 同年，受英国财政部委托，聚焦生物多样性经济学的Da sgupta review 发布，呼吁建立"包容性财富账户"，用于衡量所有资产管理的可持续性，并且对金融系统进行改革，将公共和私营部门投资引向有利于增加自然资产存量的经济活动。随后出台的《2023绿色金融战略》将自然和气候适应纳入绿色金融框架，为自然资本投资设立目标，并推动自然资本市场的建立，向市场和投资者释放积极信号。2023年基于《25年环境改善规划》设立的框架、愿景和10个长期目标，《环境改善计划2023》（ Environment Improvement Plan 2023）首次对其进行审查和修订，进一步提出围绕10个长期目标的进展、承诺以及计划，包括英国海洋战略、农业转型计划、土地利用框架等，计划还提出了一系列执行路径，包括绿色工作、绿色金融、农业补偿和投资计划、开发商的生物多样性净增长要求以及绿政。

• 中英差异

相比之下，英国与自然资本相关的法律法规和政策发展相对完善，近年来出台了环境法案，不仅为公共政策制定环境原则，也通过生物多样性净增长的法律规定，促使土地利用和规划部门将自然资本纳入其工作中，并且为自然市场创造需求，推动环境治理的法制化。此外，英国与自然资本相关的法律法规和政策发展相对综合，将环境治理下的多重问题（空气、水、废弃物、生物多样性等）统筹考虑并制定较为综合的环境政策和规划，还提出自然资本方法，旨在将对自然资本的考量纳入各个部门和行业。

与此同时，中国的环境治理法制化也在积极向前推进，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国生物安全法》、《中华人民共和国长江保护法》等多部相关法律法规陆续颁布和修订。中国自然资本相关的政策目前已初步形成体系，涵盖基础信息调查监测到价值核算、应用以及开发和补偿，并且已经纳入多个部门的重点工作，但仍需进一步完善。

2、技术标准与工具

英国的技术标准不仅在自然资源资产的统计和核算上，还包括了企业参与、战略制定和财政协调等方面。

•国家账户

《自然选择：保护自然价值》白皮书发布后，英国国家统计局和英国环境、食品和乡村事务部（ Department for Environment, Food and Rual Affairs）启动了编制自然资本账户工作，于2012年联合发布了《2020自然资本核算路线图》，计划于2020年建立一套相对完整的英国自然资本账户。2020路线图提议设立3种自然资本账户，包括英国自然资本总账户、基于栖息地的生态系统账户和重要自然资产的交叉账户。总账户对生态系统服务流量和存量的实物量和货币价值进行估算；生态系统账户基于国家生态系统评估中对栖息地的8大分类（城市，封闭式农田，山脉、荒野和荒原，淡水，林地，沿海，海洋，半自然草场），对各类生态系统的范围和状况及其提供的服务进行估算；土地、碳和水资源等重要自然资产的交叉账户则为生态系统账户和总账户提供信息。英国国家统计局分别在2015年和2018年对2020路线图的进展进行回顾，并于2020年首次将自然资本账户纳入发布的年度国民经济账户中。自然资本账户基于联合国环境经济核算体系的生态系统核算框架（UN SEEA-EA），并在此基础上出台了英国自然资本核算原则以及方法学指南以适应国家实际情况和需求。目前，英国的自然资本账户仍为实验性统计数据，并持续定期更新。2022年，英国国家统计局发布《自然资本账户路线图2022》，指出未来的工作重点是提高自然资本账户对政策制定者、各部门环境专业人士和公众的相关性和实用性，并识别出四大策略重心：与国民经济账户的融合以及在宏观经济政策中的应用；加深居民对当地环境及其重要性的认知和理解；帮助地方政府建立自然资本账户、为私营部门提供更高空间分辨率数据来建立企业自然资本账户、为环保组织提供相关数据来支持其工作；提高分析和解读自然资本账户数值变化的能力来支持环境政策的制定。

•企业账户

为帮助企业了解自然资本及其价值，英国自然资本委员会（NCC）联合环境经济咨询公司（eftec）、英国皇家鸟类保护协会（RSPB）和普华永道（PwC）于2014-2015年开发了一套企业自然资本核算（CNCA）框架和方法学并进行试点，旨在通过使用资产负债表记录与自然资本相关的资产来帮助企业做出更加明智的决策。企业自然资本核算框架可以衡量其拥有或管理的自然资本为企业本身和整个社会产生的价值（即资产价值），并记录维持这一价值的成本（即负债）。该框架有两个主要报表：显示自然资本资产的价值和维护这些资产的成本的自然资本资产负债表，显示资产价值和负债在核算期间的变化（收益或损失）的自然资产变化报表。企业需要整理一系列财务和环境数据，并将其输入到基础核算附表中。在准备企业自然资本账户时，首先需要考虑账户的目标和应用场景，以及规模和边界，其次需要识别自然资产及其服务，进行自然资产注册，编制流量的实物量账户、价值账户以及维护成本账户，并准备报表。该项目结束后，项目组还会针对框架的应用和试点进行总结并提出建议。 基于CNCA项目和其他实践，英国标准协会（British Standards Institution）于2021年发布了自然资本核算标准，为各个机构编制自然资本账户提供规范和原则。

•绿皮书

绿皮书（The Green Book）是英国财政部就公共政策、计划和项目评估发布的指南，也为监测与评价的设计以及执行提供指导。该指南面向所有与公共资源使用提案相关的公职人员，提供了一套经认可的思维模式和方法来阐明社会或公共福利的成本与效益，以及可以实现政策目标的备选实施方案的利弊权衡，使用范围涵盖政策和计划制定、公共财政使用、立法或监管提案、税收和福利方案设计等。

绿皮书中将评估分为干预的合理性和必要性说明、寻找可能方案、筛选评估方案、监测和评价所选方案几大关键步骤，而决策和权衡的基本思路是成本和效益分析。在评估方案对于自然资本的影响时，绿皮书中提出了“四步走”方法：

1. 识别方案所涉及的地点、规模、范围和产出，以及涉及的自然生态系统并判断直接影响和间接影响；

2. 考虑方案对自然资产（土地利用、水系统、物种、野生动植物栖息地以及土壤等）的影响，

3. 考虑这些自然资产的变化对其提供的产品和服务的影响，包括供给、调节和文化服务等；

4. 考虑这些影响的不确定性并将其量化为风险，进行风险核算和管理，以便最大限度地减少、减轻或尽可能避免这些风险。

•“启用自然资本方法”指南

英国环境、食品和乡村事务部于2020年发布“启用自然资本方法” （Enabling a Natural Capital Approach, ENCA）指南和一系列工具作为绿皮书的补充，为公共部门和私营部门的决策者评估政策或项目给环境带来的影响提供具体的指导和方法。ENCA整合了各类评估信息和方法，旨在将自然资本纳入决策考虑范畴，实现自然资本的社会和经济效益。

ENCA指南介绍了自然资本的不同分类方法、自然资产的服务和惠益，并详细阐述了自然资本框架和自然资本方法的不同应用场景，包括项目和政策评估、自然资本的核算和区域层面的规划，以及每个场景下的步骤和方法。此外，指南围绕环境的经济价值进行了系统介绍，包括价值表现形式、评估方法及其局限性和实际应用等。在项目和政策的评定中，ENCA提供了评估模板来支持相关决策者思考自然资本可以如何支持政策目标、甄别项目和政策是否会对自然资本产生影响并对影响进行评估。ENCA还为自然资产及其产生的服务流提供数据、工具和研究等资源的数据库，并为自然资本在规划、决策、核算、投资等不同方面的应用提供案例集。

•中英差异

英国在自然资本核算方面已经在国家层面初步建立自然资本和生态系统等多种账户并发布核算标准，同时将环境经济价值的多种评估方法融入公共政策制定和公共支出使用流程，并制定相应指南和工具，引导所有政府部门在进行成本效益分析时考虑到自然的价值。中国的自然资本核算仍处于探索阶段，在流量核算方面进展较快，已有多份核算技术规范发布，而存量的价值量核算仍在与原有体系衔接与发展之中，国家层面的账户尚未公布，核算标准仍需进一步统一。

3、自然资本市场与投资

•绿色金融战略

英国是最早发布绿色金融战略的国家之一，分别于2019年和2021年发布《绿色金融战略》和《可持续投资路线图》，为金融机构和私营部门释放信号，积极引导投资活动的绿色转型，并使金融决策将气候变化和自然因素考虑在内。

2023年，英国财政部联合能源安全和净零部门（Department for Energy Security & Net Zero）与环境、食品和乡村事务部共同发布《2023绿色金融战略》，旨在减轻气候变化和环境退化带来的财务风险，并确保必要的资金流向净零、能源安全和环保产业。该战略为自然资本投资设立了目标：到2027年，每年为英格兰的自然恢复筹集至少5亿英镑的私营部门资金；到2030年，每年筹集的资金要超过10亿英镑。 在地方层面，该战略提出将通过推广地方自然资本投资计划等项目，支持当地政府提高其吸引私营部门投资的能力。 在完善自然市场的机制方面，英国政府支持建立高信用度碳市场和其他生态系统服务市场并引导和刺激需求，目前已经发布林地和泥炭地等自愿性碳市场准则，并正在探索建立英格兰生物多样性净增长和蓝碳等其他新兴自然市场机制。

•自然市场框架

在《2023金融战略》发布的同时，英国环境、食品和乡村事务部还发布了一个新的《自然市场框架》（Nature Market Framework），针对如何发展高信用度的自然市场进行说明，使农民和土地管理者能够吸引对自然资本的投资, 还计划与英国标准协会共同制定一套全面的自然投资标准（Nature Investment Standards），支持新兴市场扩大规模并稳健运营。

英国自然市场目前规模较小，大多处于早期发展阶段，预计未来几年将迅速增长。在建立自愿性市场机制方面，英国政府已经支持了两个自愿性基于自然的碳市场机制（林地和泥炭地），使企业能够通过造林对其排放进行补偿。此外，《环境法案2021》 要求英格兰的开发商通过购买生物多样性信用额度（biodiversity units）对其新开发项目造成的无法现场改善的生物多样性影响进行补偿，从而实现生物多样性净增长。在实现海洋净增长（marine net gain）方面，政府就其目标和原则进行磋商后，将在未来的政策制定中进一步探索基于市场的方法，工业部门、社会组织和其他第三方组织将发挥关键作用。

•地方实践

为了更好地了解自然资本方法在实践中的应用，英国环境、食品和乡村事务部于2016年在英格兰的不同地区设立了4个试点项目，涵盖流域、联合国教科文组织生物圈保护区、城市地区、海洋和沿海地区，涉及土地和水资源管理、资金模式、城市规划、自然恢复和渔业管理等环境治理领域。英国环境、食品和乡村事务部为这些试点项目设立了目标，包括测试新的工具和方法、在规划和实施过程中采用综合的方法、开拓新的筹资机会、分享最佳实践和案例。

•中英差异

在市场和应用方面，英国已初步为自然市场搭建框架并规定了核心原则，正在计划制定一套自然投资标准。同时，两个基于自然的自愿性碳市场机制（林地和泥炭地）初步建立，与水相关的自愿性市场机制正在进行试点。在市场机制的建立和运行中，政府更多地作为监督方，引导私营部门参与。政府还设立自然资本相关基金并面向市场募集资金，以公共资金撬动私营部门投资。与此同时，中国的生态资源权益交易、生态补偿、生态损害赔偿等机制尚未形成市场化运作机制，目前由政府主导，但已经在应用方面开启多种尝试，包括政绩考核、离任审计、公共部门投资决策、基于生态价值的绿色贷款等。

4、治理架构与参与体系

英国参与自然资本治理的部门和机构众多，包括部级部门（Ministerial departments）、非部级部门（Non ministerial departments）、行政机关（Executive agencies）和独立公共机构（Other public bodies）。部级部门会与多个非部级部门、行政机关和独立的公共机构来合作，共同推动政策的制定和执行。如下图所示：英国环境、食品和乡村事务部作为自然资本相关工作主要牵头的部级部门，涉及自然资本治理多方面工作的统筹和协调。与此同时，负责公共预算和经济政策制定的财政部则主要负责将自然资本纳入公共政策制定流程和金融体系中；非部级部门主要履行监管的职责，比如林业委员会、水务监管局分别负责林业资源和水资源的可持续管理和监督；独立的公共机构则起到支持政府部门工作的作用。

图1 英国参与自然资本工作的主要部门及其作用 | 北京绿研公益发展中心绘制

独立的公共机构则起到支持政府部门工作的作用，环境署 （Environment Agency）、英格兰自然署（Natural England）、海洋管理组织 （Marine Management Organisation）等机构支持并配合英国环境、食品和乡村事务部在自然资本治理方面的主要工作。英国国家统计局作为独立的公共机构支持国家自然资本账户的开发、管理和维护，以及各方对数据的理解和使用。在2012年至2020年间，英国自然资本委员会作为独立的咨询机构支持了自然资本治理的一系列研究工作，包括《25年环境改善规划》的制定以及国家自然资本账户的建立，之后其许多职责转移到了环境保护办公室。环境保护办公室在《环境法案2021》通过后成立，对包括政府在内的公共部门执行环境政策和法律的情况进行监督审查和咨询。英国基础设施银行（UKIB）作为独立机构与英国财政部开展合作，主要致力于应对气候变化以及支持区域和地方经济发展，目前正在就自然资本市场和投资进行研究和部署。

5、中英差异

在治理架构方面，中国的自然资本治理结构相对庞大，大体分为“生态产品”和“自然资源资产”两个层面同时进行推进，以国务院的意见为指导，由自然资源部等部门开展自然资源管理相关工作，生态产品价值实现相关工作则由国家发展改革委负责总体制度设计，出台技术规范和典型案例，推动各地各部门开展生态产品价值核算和实现探索。中国的自然资本治理运行体系以自上而下为主，同时也依靠地方层面先行先试中的创新和经验，自下而上向全国推行和推广，各政府部门间工作的统筹协调和横向互动仍在不断加强中。此外，治理结构的多元化存在不足，在生态补偿机制、生态资产权益交易以及投融资活动中，政府仍发挥主导作用，市场主体、社会组织及个人参与渠道比较有限。英国的自然资本治理架构则相对简洁且权力相对分散，英国环境、食品和乡村事务部作为主要负责部门释放政策信号，但其权力管辖范围仅限于英格兰。苏格兰、威尔士和北爱尔兰则获得各自区域内与环境、食品和乡村等相关领域政策制定和执行的权力。英国环境、食品和乡村事务部在政策制定与核算方面与多个下属部门以及公共机构开展纵向合作，也与英国财政部等部门开展横向合作，共同制定自然资本投资相关战略，协力推进治理进程。此外，英国的自然资本治理结构相对多元，鼓励社会组织、地方社区、私营部门等非政府部门参与到治理中，为自然资本治理工作建言献策并进行监督、提供反馈。同时，英国还设立了相对独立的第三方机构，对自然资本的治理工作进行监督和反馈。

总结与展望

中英两国都将自然资本作为实现可持续发展目标的重要手段，虽然中英两国国情不同，围绕着自然资本推进的发展历程、制度体系、技术方法、应用实践、参与主体等方面，也存在一定的差别。但两国在自然资本推进工作中，也有一些经验值得彼此相互借鉴和学习。他山之石的经验介绍希望这份报告能成为中方专家借鉴国际自然资本议题治理架构的索引，更好地参与国际交流和讨论，不断完善和推进自然资本工作，与全球一起推动2030年生物多样性保护目标的落实。本文中的总结和比较只能反映两国在该议题下的过去和现状，但对于自然资本这一快速发展的议题，项目团队欢迎各位专家与我们一起积极探索创新，并对我们的研究成果批评指正[e-mail]。我们期待在3月20日的研讨会上与各位相见！

	如引用本文中的内容，请注明出处，格式为：北京绿研公益发展中心.从数字到效益｜构建自然资本治理体系的他山之石——英国. 2024。 转载请在公众号后台回复：转载+公众号ID。 如有任何反馈或疑问，请联系我们：[e-mail]

推荐阅读

感谢实习生梁嘉怡对本文的贡献

封面图｜Jeffrey Zhang, Unsplash